Vom Enumerationsprinzip zur Generalklausel in der Verwaltungsgerichtsbarkeit : Deutschland und Polen im Rechtsvergleich

Abstract

W każdym państwie, które zdecydowało się na wprowadzenie do swojego systemu prawnego kontroli działalności administracji publicznej pod postacią sądownictwa administracyjnego, jako jeden z najbardziej newralgicznych problemów jawi się kwestia uregulowania zakresu przedmiotowego tejże kontroli. Samo utworzenie sądów administracyjnych nie zapewnia jeszcze właściwej i pełnej ochrony obywatela przed działaniami władzy. Jak pokazuje bowiem historia przepisów statuujących przedmiot owej kontroli, ustawodawca może de facto wpływać swobodnie na działalność sędziów w tym aspekcie poprzez wprowadzenie bądź tzw. klauzuli enumeracji, bądź klauzuli generalnej. Obydwa wymienione wyżej sposoby ukształtowania zakresu zaskarżenia wywodzą się z ustawodawstwa niemieckiego, w którym to na przestrzeni lat „rywalizowały ze sobą” koncepcje R. von Gneista oraz O. Bähra. Pierwszy widział w sądownictwie administracyjnym przede wszystkim instytucję ochrony obiektywnego porządku prawnego. Dla drugiego, stawiającego na pierwszym miejscu prawa podmiotowe jednostki, najważniejsze było zapewnienie poprzez sądownictwo administracyjne pełnej ochrony obywateli przed działaniami władzy wykonawczej. I to właśnie druga z teorii doprowadziła do stopniowego zaniku ustalania przedmiotu ochrony w ustawach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wymienienie kategorii spraw podlegających kontroli (enumeracja) na rzecz klauzul generalnych, poddających kognicji sądów możliwie całą działalność administracji publicznej. Ogromny wpływ myśli niemieckich teoretyków prawa administracyjnego na współczesne poglądy na temat roli sądownictwa administracyjnego w państwie przestrzegającym zasady demokratycznego państwa prawnego widać wyraźnie na przykładzie analizy polskich przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze bowiem w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1980 r. prawodawca poprzez metodę enumeracji wyłączył spod kontroli sądowej „niewygodne” dla niego sprawy administracyjne, dokonując, dziś wydawać by się mogło, niemożliwego ograniczenia. W artykule przedstawiono, jak na przestrzeni wieków zmieniały się przepisy dotyczące zakresu kontroli sądownictwa administracyjnego w Polsce oraz w Niemczech. Metoda prawnoporównawcza posłużyła przede wszystkim ukazaniu zmian w sposobie myślenia na temat sądowej kontroli administracji publicznej. Poglądy recypowane od naszych zachodnich sąsiadów wpływały na kształtowanie nie tylko polskiej, ale i europejskiej myśli administracyjnoprawnej.